濟南建兩千三百多個協(xié)商議事機構(gòu) 讓群眾有事好商量
發(fā)布日期：2018-08-24 08:51:25 來源： 人民日報
數(shù)據(jù)來源：濟南市民政局
山東省濟南市綠園社區(qū)9號樓前，一棵香椿樹自在矗立。不過仔細瞧，咋看都別扭——這棵香椿樹太顯突兀，與周邊環(huán)境不搭調(diào)。
“它是我們小區(qū)協(xié)商民主的見證，大家一致同意留下作個紀念。”9號樓樓長張燕莉道出其中奧秘。
去年底，這棵香椿樹的命運，引發(fā)居民爭議。
綠園社區(qū)建于1995年，管理松散，家家戶戶在樓前種樹養(yǎng)花。時間久了，公共空間被擠占，居民停車、鍛煉都受影響。2017年，濟南開展拆違拆臨、建綠透綠行動。綠園社區(qū)借此東風，重新規(guī)劃樓前空間。20多棵老樹，是去還是留?
征詢民意，多數(shù)同意清理，只有幾位老人不舍。畢竟養(yǎng)護多年，有了感情。
有人說，少數(shù)服從多數(shù)，這事不難辦?？赏∫粋€社區(qū)，抬頭不見低頭見，老人們心里留了疙瘩咋辦?
最后，雙方各退一步，留下一棵香椿樹，讓老人們有點念想。
難題消解，靠的是張燕莉提到的協(xié)商民主，說白了就是“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”。2015年，濟南市委和市政府在村(社區(qū))等基層單位推行協(xié)商民主，探索“多元共治”，力求在協(xié)商中找到各方利益的“最大公約數(shù)”。
3年間，被協(xié)商民主改變的，何止一個綠園社區(qū)。濟南不斷拓展充實基層協(xié)商的內(nèi)容，建立起居民議事會、百姓說事廳、樓院長雜談會等2360多個協(xié)商議事機構(gòu)，破解著一道道社會治理難題。
把鼓敲到點上
“將共識轉(zhuǎn)化為共為，使基層治理轉(zhuǎn)向‘多元共治’”
“嘩啦啦”——一陣物品破碎聲伴隨高聲爭執(zhí)，社區(qū)居委會辦公室房門洞開。
3年前發(fā)生的那場糾紛，讓自由大街社區(qū)綜合黨委書記裘榮鑫至今仍心有余悸。矛盾最尖銳時，一部分居民甚至想建“隔離墻”，自立門戶。
自由大街社區(qū)的三箭瑞福苑小區(qū)，地處濟南城區(qū)核心地段，周邊學校、文體場所等設(shè)施一應(yīng)俱全。到底是什么原因，讓社區(qū)居民劍拔弩張?
原來，這里的社區(qū)居民主要分為機關(guān)退休干部、回遷戶、商品房購房戶三大群體，生活方式和需求不一：老干部過慣了以前大院式的生活，回遷戶更多著眼基本生活保障，商品房購房戶則對物業(yè)提出更高要求。各種需求難以兼顧調(diào)和，沖突時有發(fā)生，日積月累，最后無法收場。
在社區(qū)干了近10年，裘榮鑫滿腹委屈，不管咋干，都有人橫挑鼻子豎挑眼。
這種委屈，濟南市園林部門也有。
自己看自己，成績一大堆：園林景觀建設(shè)讓城市變美了、洋氣了，免費開放的公園、綠地多了，森林公園面積大了……
可是，一些市民卻不滿意，意見似乎還增加了：“晚上在廣場跳廣場舞，有的燈不夠亮”“公園里能否劃一下功能分區(qū)，打撲克牌旁邊有吹薩克斯的太吵了”……
仔細琢磨，鼓還是沒敲到點子上。市民對園林部門每年栽了多少樹、種了多少草興趣不大，更關(guān)心的是自家門前的小花壇、常去的小廣場……
“不少工作，覺得自己辦事的出發(fā)點是好的，便直接‘為民做主’了。”濟南市委主要負責人說，人民群眾利益訴求日益多元化、碎片化，傳統(tǒng)的大一統(tǒng)式的管理與多元化訴求相沖突，“政府買了單，群眾不買賬”“政府點菜，百姓不動筷”的現(xiàn)象日益增多。
馬奔，山東大學政治學與公共管理學院教授、副院長，研究協(xié)商民主多年。2015年的一天，時任濟南市槐蔭區(qū)營市街街道辦事處政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)室主任的全英蘭找上門來，請他指導街道的協(xié)商民主試點工作。
此前，馬奔已經(jīng)得知，濟南出臺試點方案，堅持民事民議民決，以協(xié)商的方式解決群眾關(guān)切問題，改變過去大包大攬、行政命令的做法。
雙方一拍即合，馬奔旋即帶領(lǐng)團隊，在營市街街道展開前期調(diào)研，問卷調(diào)查、入戶訪談，摸清居民訴求。
在馬奔看來，推進基層協(xié)商民主，是提升黨委和政府為民服務(wù)效能的有益探索。“它不僅可以找到群眾利益的‘最大公約數(shù)’，更能將共識轉(zhuǎn)化為共為，使基層治理轉(zhuǎn)向‘多元共治’。”
找準普遍關(guān)注的利益點
“協(xié)商民主不是一個筐，不能啥都往里裝”
調(diào)研越深入，馬奔越有信心：在基層開展協(xié)商民主大有可為。
營市街街道地處老城區(qū)，轄區(qū)內(nèi)原有多家國企，因此聚集了不少職工宿舍區(qū)。但這些企業(yè)大多效益差，有的已經(jīng)停產(chǎn)或破產(chǎn)。
一邊是居民需求日益增多，一邊是服務(wù)能力弱化，這種“供需失衡”為各種矛盾糾紛的發(fā)生埋下隱患。梳理分析完調(diào)研材料，馬奔團隊確定了試水協(xié)商民主的突破口：找準居民普遍關(guān)注的利益點。
不過，街道辦事處擔憂的是，居民普遍關(guān)注的利益點復(fù)雜多樣，大的比如整個社區(qū)規(guī)劃，小的可能就是社區(qū)廣場上的一塊花磚，哪些事適用于協(xié)商民主，總要有個界限。
“協(xié)商民主不是一個筐，不能啥都往里裝。能拿到臺面上議一議的，得與居民切身利益相關(guān)。”馬奔認為，議與不議的取舍標準，是這件事有沒有公共屬性。“只要有了公共屬性，小到廣場花磚，大到社區(qū)規(guī)劃，都可以商量著辦。”
綠園社區(qū)黨委書記張玉琴，對此格外認同。剛開始推行協(xié)商民主時，社區(qū)里一對夫妻因家庭瑣事吵架，一路吵到張玉琴這兒，要求啟動協(xié)商民主程序，請大家評理要不要離婚。張玉琴耐著性子聽完，趕緊打電話請來調(diào)解員。“夫妻矛盾、鄰里矛盾大都是私事，通過協(xié)商民主的方式來解決，肯定不合適。”
對這事，馬奔雖也覺好笑，不過卻發(fā)自內(nèi)心地高興，“最起碼，居民的協(xié)商民主意識有了。接下來要做好引導工作，讓大家明白什么事可以走協(xié)商民主之路。”
營市街街道邁出的第一步，是明確“誰來協(xié)商”。馬奔帶領(lǐng)的團隊與街道辦事處工作人員反復(fù)討論，最后確定由社區(qū)“兩委”、黨員代表、居民代表和其他利益相關(guān)者代表作為協(xié)商民主的參與主體。針對具體情況，必要時邀請街道辦事處工作人員和法律顧問等提供“外腦外智”支持。
在此基礎(chǔ)上，馬奔團隊又幫著試點社區(qū)畫出一條條不能碰的紅線。比如黨的政策、國家法律法規(guī)有明文規(guī)定的事項;各級黨委和政府有明確要求、明文規(guī)定的事項;超出社區(qū)“兩委”職能權(quán)限的事項;存在嚴重分歧、缺乏協(xié)商基礎(chǔ)的事項;明顯帶有歧視性、明顯不公平的事項……
“協(xié)商民主不能濫用，更不能打著協(xié)商民主的名義，通過集體決策辦違法違規(guī)的事。”馬奔表示。
這些來自基層的探索，后來都被濟南市委和市政府采納，并寫入《關(guān)于加強村(社區(qū))協(xié)商民主工作的實施意見》。這份將近5000字的文件，將協(xié)商民主的內(nèi)容、主體、形式、程序、成果運用清晰地呈現(xiàn)在紙面上，成為濟南市推進協(xié)商民主的“路線圖”。
統(tǒng)攬而不包攬
“把握住民事民意民決這一精髓，形式不必千篇一律”
大明湖畔的曲水亭街，一架道閘橫在街口。
“媽，啥時候不讓走車哩?”女兒急忙打電話。
“以后你就按指示牌，把車停到停車場，再走進來!”劉精誠沒好氣地說。這是兩年多前，剛裝道閘那會兒，劉精誠心里確實有氣，就怕女兒開車回娘家不方便。
曲水亭街，是濟南市城區(qū)的民俗一條街，一年到頭人多車多，一天到晚擠得滿滿當當。住在此地的居民，進出不便;在此經(jīng)營的商戶，抱怨顧客無處停車而影響收益;來體驗老濟南文化的游客，覺得像看車展，乘興而來，敗興而歸?；厥讻]裝道閘前的情形，曲水亭街雜亂無章，怨聲載道。
各方都不滿意，怎么辦?
“正好市里在試點協(xié)商民主，要不我們也試試?”曲水亭社區(qū)黨委書記高麗華琢磨，把利益相關(guān)方叫到一塊商量，制定個大家都能接受的章程。
誰承想，頭一次開會就吵起架來，意見針鋒相對，大家不歡而散?？偨Y(jié)教訓，高麗華發(fā)現(xiàn)，光注意了商量，忽視了引導，“少了‘和事佬’的角色，話就說不到一塊去。”
再協(xié)商，社區(qū)黨委頂了上去，組織各方連開9次會。
到底安不安道閘?商戶代表說：不能安，車進不來影響生意。有車居民代表說：不能安，回家不方便。無車居民代表說：要安，不讓車進來，社區(qū)會安靜一些，不然老鳴笛影響休息……
“大家敞開心扉，把意見都擺出來。”高麗華說，在社區(qū)黨委的引導下，各方意見慢慢地磨，尖銳的棱角越磨越平滑，最終融合到一塊。
方案改了六七次，各方終于達成一致意見：曲水亭街不再允許外來車輛入內(nèi);有車居民配備藍牙設(shè)備進出;經(jīng)營業(yè)戶不配藍牙設(shè)備，社區(qū)在附近開設(shè)免費停車場。
經(jīng)過這次協(xié)商，高麗華摸著了門道：要引導，也要掌握好分寸。這一點，濟南市也做了特別提醒——各基層黨組織“統(tǒng)攬而不包攬”，負責掌控協(xié)商進度和方向，不干預(yù)協(xié)商過程，真正讓群眾自己來決策。
如今，道閘橫亙在街口已兩年有余，劉精誠和街坊鄰居早已習以為常。“有道閘攔著挺好，街上比以前清爽干凈，秩序也好多了。”
更關(guān)鍵的是，前后兩次經(jīng)歷，讓居民和商戶看到了對比。沒裝道閘前，一次公廁失火，消防車堵在街口進不來，只能干著急;裝上道閘后，一棵大樹在風雨天被吹倒在路中間，園林搶修車迅速趕來清理，一點都沒耽誤居民出行。
參與了幾次轄區(qū)內(nèi)社區(qū)的協(xié)商議事會，大明湖街道辦事處主任趙菲也有收獲。“每個社區(qū)、每件事都不一樣，協(xié)商的形式也不盡相同，關(guān)鍵是要通過充分的討論達成好的結(jié)果。”
“就協(xié)商民主而言，我們堅持‘形散神不散’。”濟南市委主要負責人說，不搞“一刀切”，不設(shè)定統(tǒng)一模式，只要“把握住民事民意民決這一精髓，形式不必千篇一律”。
按照“大事大議，小事小議，急事立議”的原則，濟南結(jié)合不同村(社區(qū))的議事習慣，靈活利用民主懇談會、陽光議事日、會議協(xié)商、串門協(xié)商、決策聽證、民主評議等形式和渠道，引導群眾養(yǎng)成遇事協(xié)商的習慣，用群眾自己選擇的方式進行協(xié)商。
很多專業(yè)性較強的事項，基層群眾協(xié)商起來確有局限性。比如安裝道閘，不僅涉及居民出行，還可能影響周邊交通。針對此類問題，濟南邀請相關(guān)領(lǐng)域的專家學者、專業(yè)人士、第三方機構(gòu)等參與評估論證，鼓勵社會組織和專業(yè)人員參與社區(qū)協(xié)商民主。
從不成熟到駕輕就熟，在濟南市的社區(qū)、鄉(xiāng)村，有事多協(xié)商、遇事多協(xié)商、做事多協(xié)商，漸成群眾處理自己事務(wù)的有效形式。
寬容議而未決
“等到條件成熟，再拿出來議時，共識更容易達成”
甸柳新村街道第三社區(qū)，15號樓旁邊的違章建筑終于拆了。
15號樓原是一家國有企業(yè)的職工宿舍，獨門獨院，由企業(yè)負擔保潔、安全等。后來，因企業(yè)效益不好，無人管護，不少住戶在樓前空地蓋起了儲藏室。這些都是違章建筑，擠占的是公共空間。
“幾年前，我們就組織各方議了四五次，最終沒有結(jié)果，也就先把這件事暫時擱置起來。”時任甸柳新村街道第三社區(qū)黨委書記的萬紅霞說，“隨著時間推移和市里推動拆違拆臨，我們又舊事重提，把這事解決了。”
協(xié)商之后議而不決的情形，在濟南市并不少見。
“各方雖然最終沒有達成一致，但沒有結(jié)果也是一種結(jié)果。”萬紅霞認為，就像做數(shù)學方程題一樣，無解也是一種答案。
其實，協(xié)商的過程，就是各方表達自身訴求、傾聽他人觀點的過程，即便最后沒有解決問題，但至少能互相增進了解。
“等到條件成熟，再拿出來議時，共識更容易達成。”這是萬紅霞從實踐中得出的結(jié)論。
濟南市委主要負責人在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的問題并不易達成共識，有的問題需要反復(fù)協(xié)商才能達成共識，有的問題到最后也形成不了共識，只能暫時擱置或另想他法。“協(xié)商民主不是以犧牲某一方利益為代價來維護另一方利益，不能單純地以少數(shù)服從多數(shù)來決策，而是應(yīng)該盡量照顧到每一個人的利益。”
在實踐中，也有部分居民協(xié)商時同意，到了執(zhí)行階段卻又反悔。
明湖小區(qū)東四區(qū)，屬老舊小區(qū)，建成以來一直沒通暖氣。大明湖街道辦事處新一屆領(lǐng)導班子了解到這一情況后，到小區(qū)征求意見。
“我們采取協(xié)商民主的方式，意見出奇地一致：同意。”小區(qū)負責人李欣說。
誰知，就在熱力公司進場施工時，居民劉明(化名)卻上前阻止，“你們建換熱站離我家太近，有噪音，影響休息。”
按照施工方案，換熱站已經(jīng)考慮了噪音因素，對劉明家并沒什么明顯影響。不過，為了照顧劉明的訴求，施工方又將換熱站向外挪了好幾米。但劉明不依不饒，“政府得給我賠償，不然別想施工。”施工期間，他甚至雇傭社會閑散人員前來糾纏。
“我們沒有義務(wù)賠償，通暖氣是小區(qū)居民集體商量決定的，資金也是居民集資的。”大明湖街道辦事處的一位工作人員說。
這樣的情形，實際工作中并非個例。協(xié)商民主缺乏強制力，如何避免決而難行的尷尬，也是一道亟須解決的難題。
“一方面要著力培養(yǎng)市民的契約精神，另一方面要強化協(xié)商民主的約束力。”趙菲說，小區(qū)居民知道劉明阻止供暖施工后，選出代表繼續(xù)與其協(xié)商，自知理虧的劉明最終選擇配合施工。
為了更好讓協(xié)商結(jié)果落地生根，濟南市明確協(xié)商事項取得一致意見后，要以村規(guī)民約、會議決議、計劃方案等形式固定下來，以此增強其約束性和執(zhí)行力。
為強化成果運用，濟南市還建立了協(xié)商成果采納、落實和反饋機制，需村(社區(qū))落實的事項，村(社區(qū))黨組織、村(居)民委員會要及時組織實施，落實情況在規(guī)定期限內(nèi)通過村(居)務(wù)公開欄、社區(qū)刊物、村(社區(qū))網(wǎng)絡(luò)論壇等渠道公開。
隨著協(xié)商民主在城市鄉(xiāng)村廣泛實施，基層社會治理成效漸顯。濟南市信訪局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：2017年，濟南市群眾到省集體訪下降20%左右，信訪總量由原來的全省第一名降至第五名。
